[58호] 승차 공유 규율에 관한 법적 쟁점 - 17 이재구

 규제의 정당성

규제는 일반적으로 행정법의 범주에 포함되는 것으로 분류되고 있으며, 현대국가에서 생활하는 국민들의 모든 삶의 영역에 영향을 미치고 있다. 미트닉은 “규제란 공익에 부합하도록 설정된 법과 규칙에 따라 개인의 경제적 활동을 조정하는 공공행정 경찰작용”이라고 규정한다. 또한 퀀스는 “규제란 정부가 법령을 부과함으로써 민간부문의 개인이나 조직이 행사할 수 있는 재량권을 제한하기 위한 행정작용”이라고 정의한다.

이러한 규제의 정당성은 「헌법」 제37조 제2항의 기본권제한의 법률유보 규정을 그 근거로 들 수 있으며, 국가의 규제는 행정작용의 형태로 나타나고 있다. 「행정규제기본법」 제2조 제1호에서는 “행정규제란 국가나 지방자치단체가 특정한 행정 목적을 실현하기 위하여 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것으로서 법령 등이나 조례·규칙에 규정되는 사항을 말한다”고 정의하고 있다. 따라서 정부의 규제는 합당한 행정 목적이 인정되어야 정당화될 수 있다.

승차 공유 서비스의 주요한 특징은 사업자와 소비자의 구분이 명백하지 않다는 것이다. 그렇기에 모바일 플랫폼을 통한 개인 간 거래에 대한 규제 문제는 단순히 온라인을 통해 상품 및 서비스를 판매하고 구입하는 전형적인 전자상거래에 대한 규제보다 훨씬 복잡하다고 볼 수 있다. 또한 현재 승차 공유 서비스가 현재 운송 서비스를 규율하고 있는 여객자동차 운수사업법에 따라 획일적으로 규제됨으로써 규제 지체가 발생하고 있는 상황이다. 이를 플랫폼을 통하여 새로운 시장을 자체적으로 규율하도록 맡겨 둘 수 있으나, 기존 규제와의 충돌로 인해 사회적 갈등을 야기하고, 이해관계자의 반발을 고조시키고 있는 현 상황에서는 이를 전적으로 플랫폼 시장의 자율에 맡겨 둘 수는 없다. 또한 우리나라 여객 운송사업은 「헌법」 제119조 제1항에 의해 자유시장 경제 질서를 따르는 것이 원칙이나 일반적인 영업활동과는 달리 여객 운송사업은 국민의 생존 배려 영역을 담당하고 있는 보편적 사업이기 때문에 국가는 해당 사업을 균형 있게 유지하면서 적절한 서비스의 수행을 통해 국민 모두에게 안정적인 여객 운송 서비스가 제공될 수 있도록 하여야 할 책임이 있다고 볼 여지가 있다.

 

택시 면허의 특허적 특성에 따른 재산권의 인정

승차 공유 사업을 규제하고 있는 여객운수법에서는 노선 및 구역 여객 운송사업, 수요응답형 여객 운송사업은 「여객자동차 운수사업법」에 의해 면허(또는 등록)제로 규제하고 있다. 면허는 사업계획이 당해 노선 또는 사업구역의 수송수요와 수송력 공급에 적합한 경우로 한정하며, 적합한 차량, 최저 면허 기준 자동차 대수, 보유 차고 면적, 부대시설, 안전시설 등 요건에 맞는 시설을 갖추도록 하고, 정해진 사업방식 기준 및 요금 수준을 준수하도록 하고 있다. 또한 택시요금에 관한 결정은 노사 합의에 의한 자율성이 허용되어 있으나, 실질적으로는 행정관청의 인가를 받음으로써 가능하므로 요금에 대해서도 일정한 규제를 받는 것으로 보아야 할 것이다.

택시운송사업 면허는 강학상 특허에 해당한다고 보는 것이 일반적인 견해이다. 통설은 특정인에 대하여 새로운 권리, 능력 또는 포괄적인 법률관계를 설권행위라고 하며, 강학상 이를 넓은 의미의 특허라고 본다. 특허는 특정인을 위해 특정한 권리를 부여하거나 새로운 법률관계를 창설하는 형성적 행정행위로 보고 있으며, 명문의 규정이 없는 한 공익적 관점에서 재량행위로 보는 것이 통설과 판례의 입장이다. 이러한 특허의 효과는 법률상 이익으로 이해되어 왔다. 이 가운데 택시 운송사업 면허는 기존업자의 이익을 보호하는 메커니즘으로 작동하고 있고 이를 재산권으로 인정하고 있는 판례가 존재하기에 국가가 이를 어느 정도 인정하고 이를 비용을 들여 소각하거나 택시의 배타적 특허를 인정할 수밖에 없는 실정이다.

 

기술적 특성에 따른 모호성

일반적으로 승차 공유 서비스모델의 경우 모바일 앱을 기반으로 소비자가 이를 통해 승차 공유 서비스 제공을 요청하면 앱을 통해 개인 운전자가 개인차량을 이용하여 수요자에게 승차 공유 서비스를 공급하는 형태로 서비스 공급이 이루어진다. 따라서 승차 공유 서비스 사업에 대한 법적 판단 기준의 핵심은 해당 서비스 사업의 형태가 모바일 앱을 기반으로 한 네트워크 서비스(정보 서비스) 공급에 해당하는지, 여객 운송 서비스 공급에 해당하는지에 따라 규제에 있어서 그 기준이 달라질 수 있다. 대가 없이 또는 소정의 대가(주유비, 통행료 수준)를 받고 운송 수단을 공유하는 서비스 형태나 전문적 차원이 아닌 개인적·일시적 차원에서 서비스를 제공하는 승차 공유 서비스 형태까지도 일률적으로 여객자동차 운수사업법 상의 택시운송사업 규제를 동일하게 적용하는 것은 타당하지 않다고 생각된다고 보인다.

기술과 혁신이 융합된 자동차를 이용한 이동 서비스 분야의 새로운 수요방식에 공공성 규제가 강한 기존의 여객 운송사업 관련 규제를 적용하는 것은 한계가 있으므로 새로운 수요·공급 서비스에 대한 현행 제도의 현실적인 변화가 필요하다. 서울고법 2018누58129 판결로 카풀 서비스를 제공하다가 적발된 운전자에게 현행 여객자동차 운수사업법에 따라 일률적으로 운행정지 처분을 내린 것은 부당하다는 판결에 대해 법원에서 이러한 행정처분은 “신사업의 도입 과정에서는 행정 당국에 의한 명확하고 구체적인 운영기준의 설정, 기존 사업자와의 적극적인 이해관계의 조정이 요구됨에도 불구하고 이러한 조치가 지연되거나 제대로 이뤄지지 않는 상황에서 내려졌다”고 이유를 설명한 바가 있다. 이렇듯 현행 체제에서 승차 공유 서비스는 합법과 불법의 경계선에 서 있다.