[48호] 비선호시설에 대한 공공갈등과 도시 - 서울추모공원 조성사업을 중심으로 - 10 문예슬

[ 그림 1 : 서울 추모 공원 ]

이 글에서는 도시공학 분야란 공학적인 측면에 더해서 정치, 경제, 문화, 예술 등 사회과학적인 내용도 포함하고 있는 종합적인 학문이라는 점에 중점을 두어 좀 더 넓은 범위의 도시문제에 대해 생각해보았다. 따라서 도시문제 중에서 공공갈등, 그중에서도 비선호시설의 입지와 관련된 갈등으로써 주민과 정부, 이해관계 있는 사람들 간의 갈등양상에 초점을 맞추어 알아보고자 한다. 

1. 문제제기

리나라는 사회갈등 수준이 경제협력개발기구(OECD) 27개국 가운데 두 번째로 높다고 한다. 그런데 사회갈등 중에서도 공공갈등은 갈등유형이 다양하고, 갈등이 장기화되는 경우가 많아 해결하기 어렵다. 비선호시설 입지갈등은 비선호시설이 입지할 때 그 손해는 한곳에 집중되면서 편익은 주변지역이 골고루 나누어 가지는 특징을 가지고 있기 때문에 한국사회에서는 비선호시설 입지와 관련해서 정책집행에 많은 갈등을 겪어왔다.

사실 이러한 비선호시설의 입지에 대해 국가적으로 관심을 가지게 된 것은 지방자치제가 실시된 이후이다. 지방자치제 실시이전에는 비선호시설의 입지를 중앙정부에 의해 일방적으로 결정하는 방식으로 이루어졌다. 그 당시에도 비선호시설에 대한 주민들의 저항 및 반대운동이 있었으나, 중앙정부의 권위적인 분위기로 지역주민의 반대움직임을 상대적으로 약화시켜 왔다. 따라서 이 시기에는 비선호시설 입지결정에 있어서 주로 과학적 합리적인 위치를 선택하는 데에 중점을 두었다.

그러나 지방자치제가 실시되면서 지역별로 님비현상이 확산되어 비선호시설 설치에 대한 갈등이 발생하고 국가적으로 중요한 공사가 지체되는 등 심각한 문제가 제기되었다. 이러한 문제를 극복하기 위해 합리적인 입지결정기준을 설정하고 비선호시설의 입지를 지역주민과 함께 결정하는 방안이 새롭게 대두되고 있다. 정부관계자들은 시설입지의 필요성을 전체적인 차원에서 강조하여 주민들의 공해나 사고에 대한 두려움을 무시하고 과학적 합리성만을 강조하는 경우가 많다. 또한 계획추진단계에서 해당 지역주민들과의 정보공유 부족, 의견제시 기회의 배제 등으로 인해 향후 정책의 내용과 관계없이 정책을 반대하는 양상으로 이어지는 경우도 많다. 따라서 비선호시설의 입지정책은 과학적, 기술적 사안뿐만 아니라 지역주민의 수용성을 조건으로 하는 주민과의 상호작용이 필요하며, 입지지역 주민들의 태도와 반응, 경제적 보상까지도 고려하여 진행해야 할 것이다.

<서울추모공원의 현재>

서울추모공원은 서울에 소재하는 첫 화장시설로 최첨단 화장로와 전용 진출입로, 시민공원, 종합의료시설(계획)이 어우러진 세계최고 수준의 신개념 복합시설이다. 환경과 기능을 고려한 최첨단 화장시설과 더불어 건물 전체를 하나의 갤러리처럼 조성하여 혐오시설로 인식되었던 기존의 이미지를 탈피하고 화장시설의 새로운 모델로 자리매김하였다.

서울추모공원이 개장하기 이전, 시립벽제 승화원은 용량을 초과한 상태로 가동 중에 있었으며, 서울시민의 약 20% 정도가 원정 화장을 하거나 4~5일장을 치르는 불편을 겪고 있었다.

서울추모공원 개장으로 2025년까지 서울시민의 화장수요를 100% 충족할 수 있을 것으로 전망된다. 또한 그동안 서울 외곽의 화장 시설을 이용하며 큰돈을 지불해야 했던 경제적인 부담도 해소되었다.

이처럼 서울추모공원은 서울시 입장에서는 꼭 필요했던 시설의 건립이었으며, 완공된 이후 이용자들의 만족도를 조사한 결과 96.8%가 전반적으로 만족한다고 응답하였다. 그러나 이 시설을 완공하는 데에 있어서 1998년부터 2012년까지 14년의 긴 시간이 소요되었고, 그동안 지역주민과 서초구, 서울시 간의 수많은 갈등이 존재하였다는 점에서 한국의 공공갈등 중 많은 부분을 담고 있기도 하다. 지금부터 서울추모공원이 조성되기까지의 갈등에 대해 자세히 살펴보자.

2. 서울추모공원 조성사업의 배경

우리의 전통적인 장묘관습은 매장이었으나 산업화와 도시화가 급속하게 진행되면서 인구집중에 따른 가용 묘지면적이 축소되었다. 따라서 매장이 현실적으로 어려워지자 화장에 대한 시민의 인식이 변화하기 시작했고, 이러한 추세에 의해 화장 및 납골시설 확충이 시급한 과제로 떠올랐다. 1997년 당시 서울시민이 유일하게 이용 가능한 벽제 서울시립화장장은 이미 적정 화장능력을 초과하였기 때문에 화장로 7기를 증설하는 사업도 추진하고 있었으나 보다 종합적인 대책이 요구되었다.

여기에 더하여 2001년 1월부터는 『장사 등에 관한 법률』제5조 1항에 의해 각 지방자치단체는 관할 구역 내에 묘지․화장장 및 납골시설의 수급에 관한 중․장기 계획을 수립하여야 했고, 서울시는 자체적으로 수요를 충족시키기 위하여 매 5년마다 15기 정도의 승화원을 건립해야 할 입장에 처했다.

이후 본격적으로 서울시 시설관리공단에서는 추모공원 조성을 위한 기초후보지를 선정하기 위한 연구를 시작하게 되었다. 서울시에서는 수요에 대비하고자 1998년에 추모공원건립 후보지로 수도권 지역을 포함한 총 50개소에 대한 조사를 실시했다. 이후 접근성, 주거지와의 거리, 토지여건과 사업추진의 용이성, 경제성 등을 기준으로 경기도 12곳, 서울지역 13곳 등 모두 25곳을 후보지로 선정하였다. 그러나 개정된 법률의 취지에 맞게 서울시민이 이용하는 시설은 서울시에 입지해야 한다는 원칙하에 경기지역을 제외한 서울시역 내 13개소를 대상으로 부지선정을 위한 작업을 진행하게 되었다.

또한 이 시기에는 SK그룹 고 최종현 회장의 “국민들이 편리하게 화장할 수 있도록 SK그룹이 값싸고 훌륭한 화장터를 만들어 사회에 기증하라”는 유언이 사회적으로 큰 반향을 불러일으키면서 화장에 대한 인식을 새롭게 하였고, 뒤이어 서울시장을 비롯한 사회각계 지도층 인사들의 화장 유언서약이 배경이 되어 시민단체의 화장 장려운동으로 이어지기도 했다. SK는 이후 서울시에 추모공원을 건립, 기증하겠다는 의향서를 제출하게 되며, 서울시가 제공하는 건립부지에 SK가 추모공원을 건립하여 기부 채납하는 방식의 기본계획 또한 마련하게 된다. 이후 SK는 추모공원의 기부채납자이면서 주요 이해당사자가 되어 서울추모공원의 조성사업과 관련된 갈등에 적극적으로 참여하게 된다.

3. 갈등의 주체와 그 입장

서울추모공원과 관련된 주요 이해당사자에는 계획주체인 서울시와 계획대상인 서초구와 서초구 지역주민이 있다. 여기에 서울시와 같이 서울추모공원 조성사업에 대해 찬성하고 지지하는 입장을 가진 주변의 단체들로는 전문계획가인 부지선정심사위원회와 건립주체인 (주)SK, 시민단체인 (사)한국장묘문화개혁범국민협의회도 존재한다. 서초구와 서초구 지역주민과 의견을 같이하는 지역시민단체로는 ‘청계산 지키기 시민운동본부’, ‘청계산 시민 수호 연합’등으로 구성된다.

이들은 수직적 지방정부간 관계(서울시-서초구), 지방정부와 주민간 관계(서울시-서초구민), 지방정부와 지역주민 등 중층적으로 구성된다. 이러한 갈등 당사자들은 각자 자신의 가치나 이해관계를 독자적 혹은 상호간에 결합하여 추구함으로써 더욱 복잡한 갈등을 유발하게 되었다.

<이해당사자들의 입장>

찬성 : 서울시와 추건협(추모공원건립추진협의회) :

① 사업추진의 강력한 의지를 표명

② 화장수요 증가에 따른 시설설치의 불가피성

③ 전문가들로 구성된 부지선정심사위원회 통해 일방적 부지결정방식을 탈피

반대 : 서초구 지역주민 :

① 서초구 원지동 부지는 과거 30년 동안 그린벨트로 묶여 있던 절대보전지역

② 추모공원 설치 시 경부고속도로와 인근 주변도로에 교통대란 우려

반대 : 서초구 :

① 시립승화원의 화장시설을 현대식으로 교체하여 처리능력 개선

② 타 지역 시신을 40%나 처리하는 시립승화원이 서울의 수요만 처리한다면 수요초과 없음

③ 각 권역별 화장장을 추가 설치한다면 원지동의 시설규모는 화장시설 2기면 충분

④ 서울시가 법률상에 명시된 장기 계획을 수립하지 않은 채 대형시설을 설치요구

4. 갈등의 전개과정

서울추모공원 조성사업과 관련해서 전개된 갈등은 1998년부터 2010년에 착공하기까지 시간이 엄청나게 소모된 것에 비해 많은 합의를 이루지 못한 면도 있다. 추모공원 부지를 선정하는 과정에서부터 서울시와 주민들 사이에 많은 불협화음이 있었고, 서초구 원지동이 최종 입지로 결정된 후에 법정소송과 주민자치 활동을 통해 치열한 반대운동을 전개하였을 뿐이다.

1) 갈등잠복기 (1997.2 – 2000.7)

서울시는 장묘문화개선 시민운동을 전개하고, 기존시설 개선 및 서울 제2화장장 건립 등을 추진하면서 경기도 등 인근 지자체와 화장장 건립 공동추진을 모색했다. 1998년 9월에는 장묘문화에 대한 시민여론조사 결과를 토대로 서울추모공원 건립후보지 및 기본계획을 수립하고, 추모공원으로서 기본적 조건을 갖춘 경기도 지역 12개소, 서울지역 13개소 등 25개 후보지를 선정하였다. 이에 따라 서울시는 수도권행정협의회(서울, 인천, 경기)를 개최하여 도움을 요청하였으나 결렬되었다. 이런 와중에 (주)SK에서는 고 최종현 회장의 유지를 받들어 서울시에 추모공원을 건립·기증하겠다는 의향서를 제출하였다.

2) 갈등확대·고조기 (2000.8 – 2003.6)

서울시는 경기도의 반대와 (주)SK의 추모공원 기증 의향서를 받아들이고 추모공원건립추진협의회를 발족하여 협약을 체결하고 추모공원 부지선정 및 건립 작업에 착수하게 된다. 2001년 3월에는 서울시가 강남 일대를 잠정 확정한 사실이 보도되면서 서초구는 범구민 투쟁결의대회를 갖고 건립계획의 즉각 철회를 요구한다. 이후 일반시민 및 후보지 주민에게 시민토론회와 3회에 걸친 공청회도 개최되었지만 주민들의 반대와 이의제기로 인해 제대로 이루어지지 않거나 무산되었다.

이후 추건협이 서초구 원지동을 1순위로 추천하고 이와 동시에 주민들은 주민서명운동과 대규모 항의집회와 함께 법적 대응에 나서는 등 강력한 투쟁을 진행하게 된다. 서울시는 이 동안에 추모공원 도시계획시설을 결정하고 건교부에 개발제한구역 해제를 요구하여 승인을 얻었으며, 이에 반대하여 서초구민은 도시계획시설 결정 취소를 요구하는 행정소송을 제기하였다. 건교부에서는 개발제한구역 해제지역의 위치 및 규모에 대해 서초구 지역주민과 협의할 것을 권고함으로써 서울시와 서초구 대표는 현안문제협의회를 개최하였으나 특별한 소득 없이 종료된다.

3) 갈등완화기 (2003.6 – 2007.4)

서울시와 서초구 및 서초구 지역주민간의 갈등완화의 계기가 이루어진 것은 보건복지부의 등장이었다. 보건복지부는 국립중앙의료원 부지로 원지동을 선정하게 되었고, 서울시는 추모공원 부지 내 국가중앙의료원 건립과 부속시설형태로의 화장장 건립방안을 서초구에 제시함으로써 갈등현안에 대한 상호조정을 시도하게 되고 새로운 국면을 맞게 되었다.

2003년 10월에는 서울행정법원은 서초구 청계산 지킴이 시민운동본부가 서울시를 상대로 낸 소송에서 원고패소를 판결했다. 이에 따라 서울시는 서초구 및 지역주민과의 합의내용을 토대로 서울추모공원 조성계획을 발표하고 중앙정부의 적극적인 협조와 지원을 요청하였다. 그러나 정부는 ‘의료시설용으로 그린벨트 해제 불가’란 입장을 밝혀 국가중앙의료원 건립 후 부지 내 화장장 설치라는 계획이 무산될 위기에 처했다. 

4) 갈등해소기 (2007.5 – 2009.9)

서울시는 서울추모공원에 대해 누군가는 해야 하고 반드시 만들어야한다며 건립의사를 분명히 했고, 서초구는 추모공원 건립 관련 건의사항을 제출하였다. 이후 서울시의회는 원지동 추모공원 건립비용으로 예산 400억을 마련하고, 지역주민 설득과 건교부와도 협의하여 문제를 해결하겠다는 의사를 밝혔다.

2008년 6월 국토해양부가 원지동 추모공원 내 종합의료시설 건립을 허용하면서 서초구 지역주민과 적극적으로 대화에 나설 것이라는 의사를 피력했다. 하지만 서초구는 협상을 통해 이득을 얻으려는 주민의견이 나오기 시작하여 주민간 갈등양상까지 발생하게 된다. 이때 서울시가 추모공원 부지의 측량을 시도했으나 지역 주민들이 현장 접근을 막아 실패했고, 당시 충돌로 주민 일부가 다치거나 시위도구를 준비하는 등 적극적인 반대의사를 밝혔다.

이후 2009년 1월 서울시는 화장장 착공계획을 밝히고 공사 착공부터 준공, 운영과정에서 ‘지역주민 관리시스템’을 도입하여 화장시설 환경·공해 감시활동을 보장하기 위한 ‘유급환경감시단’도 구성하였다. 동시에 사업추진 전반에 관해 서초구와 지역주민과 지속적인 협의를 통해 합의점을 찾는 문제도 적극적으로 추진하고자 하였다. 이후 서울시와 서초구 및 주민간의 갈등은 화장장의 건립문제가 아닌 화장로 숫자 등 세부적인 의제로 넘어가 큰 틀에서는 합의가 이루어지게 되었다.

 

5. 갈등의 해결 및 결과

초기에 단순 화장장 건설계획을 통해 장사시설이라는 비선호시설의 특징을 지니고 있어서 이해당사자들의 관계 개선이 어려웠으나 서울추모공원의 경우 갈등이 진행되는 중에 국립중앙의료원이라는 새로운 보상체제가 나타남으로써 갈등이 해결될 수 있었다. 하지만 서울추모공원은 특이하게도 이해당사자가 추진하거나 제안한 것이 아니라 제 3자에 의해 보상체제가 나타난 것으로 다른 사례에서는 볼 수 없는 특징적인 타결내용이 될 것이다.

국립중앙의료원의 등장으로 서울추모공원은 화장장에 시민공원, 기타시설을 포함하는 것이 아닌 국립중앙의료원의 일부로써 화장장이 포함되는 계획으로 그 틀을 변경함으로써 이미지의 변화를 가져오게 되었다. 또한 추모공원부지 중 40%를 종합의료시설로 용도를 바꾸어 짓고 나머지에 추모공원을 짓기로 합의가 이루어지면서 갈등상황이 종료될 수 있었다.

또한 화장시설을 혐오시설로 인식하는 지역주민의 정서를 감안하여 2층높이 화장시설 전체를 지하화하여 마치 공원의 일부로 인식되게 설계하였으며, 시설의 외관 디자인을 하나의 갤러리처럼 조성하고, 환경과 기능을 고려하여 최첨단 화장로를 개발하는 등 화장시설의 이미지를 탈피하기위해 노력하였다.

 

6. 사례의 분석 및 정리

서울추모공원의 사례는 입지선정과정에서 해당 지역의 주민들이 배제되었고, 입지 선정 이후 발표라는 과거의 일방적인 결정방식에 의해 정책결정이 이루어졌다. 초반에 서울시에서 밝힌 입장으로는 주민의 의견을 적극 반영하여 시행하겠다고 하였으나 결국 이러한 방식으로 정책집행자에 대한 신뢰를 잃게 하는 주요한 요인이 되었고, 주민들의 심한 반발을 초래하게 되었다.

서울추모공원을 이해당사자들의 관계에서 본다면 다수의 이해당사자들이 정책결정에 참여하고 있고, 이들의 관계가 지속적으로 변화하면서 갈등양상을 복잡화 시켰다. 또한 이해당사자들이 상호 대립적인 관계를 탈피하기 위한 노력보다는 본인의 입장을 고수하는 강경책을 사용하는 경향이 컸기 때문에 갈등이 무려 14년이라는 오랜 기간 지속되었다고 볼 수 있다.

추모공원의 경우 장사시설이라는 비선호시설이기 때문에 두 이해당사자간의 타결에 어려움이 발생하는 것은 당연하다. 따라서 혐오시설이라고 생각하는 심리적 요인을 완화시키기 위해 갈등 초기부터 심리적 저항감을 줄일 수 있는 노력이 필요했으나 이 사례에서는 이러한 노력이 갈등의 확대·고조기에서 나타나 늦은 감이 있다.

끝으로 서울추모공원 사례가 다른 장사시설과 가장 다른 점으로 갈등 고조기에 제3자에 의한 보상체제가 나타남으로써 비교적 수월하게 갈등의 해결에 도달할 수 있었다는 점이다. 이는 갈등이 진행되는 과정에 새로운 이해당사자가 나타나고 이로 인해 관계구조가 대립에서 협력으로 변화되기도 하는 것을 알려주며, 또한 갈등으로 인한 피해자라고 생각하는 이해당사자들에게는 적절한 보상을 제시하여 새로운 갈등해결의 발판을 마련하는 노력을 기울일 필요가 있다는 것을 알려준다.