[57호] Order without Design-How Markets Shape Cities를 읽고 - 17이재구

 

 

이 글은 Alain Bertaud의 저서 Order without Design-How Markets Shape Cities에 관해 읽고 소개해드리고 싶어 작성하게 되었습니다. 좋은 책임에도 아직 번역되지 않아 소개하고 싶다는 마음에 야심차게 시작했지만 공부의 미진함으로 책 내용에 대해서 주관적으로 편췌한 글이 될 것 같습니다. 이 책은 도시계획가가 경제학에 대해 어떠한 시각을 가지고 이를 어떻게 이용하여야 할지에 관해 제시하는 교양서이고, 도시-경제학자의 지식과 모델을 규정과 인프라의 설계와 계획에 적용하여 실제적인 도시계획을 개선하는 것을 목표로 합니다. 책의 모든 내용을 간추리고 싶었지만 꽤나 긴 책이기에 무리라고 판단되어 가장 선언적인 1장 Economists and urban Planners: Two Visions of Cities That Need to Be Merged에 관하여만 다루려고 합니다.

도시계획은, 적어도 드로잉의 면에서는, 실습을 통해서 배우는 체계화되지 못한 기술입니다. 도시계획가는 'normative' 합니다. 그들은 도제식 교육과 최신의 드로잉 유행을 통해 배운 경험칙에 근거하여 빠르게 결정을 내려야 하고 또한 그러한 결정은 현장에 즉각적 변화를 몰고 옵니다. 하지만 이러한 책임에 반해 도시계획가가 쓰는 표현은 최근까지도 정량적이기보다는 정성적입니다. 그들은 '지속 가능한(sustainable)', '살고 싶은(livable)', '압축적인(compact)', '회복탄력성 있는(resilient)', '평등한(equitable)' 같은 형용사로 계획 목표를 기술합니다만 이러한 정성적인 목표를 측정 가능한 지표에 결부시키는 사람은 소수에 불과합니다. 이러한 정량적 지표가 부재하기에 꼬아서 보면 이런 용어는 제안된 도시계획안이 어떤 것이든 간에 도덕적 우위를 부여하기 위해 붙여진 것에 불과하다고 볼 수도 있습니다.

 반대로, 도시경제학은 정량적이고 이론과 모델, 경험적 증거를 기반으로 합니다. 도시경제학자들은 학술지에 논문을 게재하고 다른 도시경제학자들과 소통하며 아이디어를 교환합니다만 도시계획가(설계자나 zoning 등을 담당하는 기관 등)와는 굉장히 제한된 교류만 이어지고 있습니다. 이러한 상황이기에 저자는 도시경제학의 이론을 도시계획에 적용하면 생산성과 국민 복지가 증가할 것이라는 의견을 피력하고 더 나아가 도시경제학자가 시청 도시계획과의 일상적 업무에 직접 참여하게 해야 한다는 주장 또한 펼칩니다. 또한 저자는 이 지점에서 토지이용규제의 전면적 개혁이 필요하다는 점을 역설합니다. 규제는 규범적으로 정해지고 또한 그러한 규범적 이론의 합당성은 도전받지 않습니다. 도시경제학적인 측면에서 다루어지지 않을뿐더러 대부분의 규제는 기초적인 B/C분석 또한 받지 않는다는 겁니다. Edward Glaeser 또한 미국의 도시계획 규정에 대해 토지이용규제는 미국인의 삶에 광범위한 영향을 미치고, 주로 지역 정부가 부과하는 이러한 규제는 주택을 더 비싸게 만들고 미국의 가장 성공적인 도심 지역의 성장을 제한한다는 식으로 비판하였습니다. 물론 Edward Glaeser와 이 책의 저자는 목표하고자 하는 방향은 다릅니다만(Edward Glaeser가 더 반규제측 기조를 띄고 있고, 이 책은 규제의 합리적 변화를 역설할 뿐 규제 자체에 반감을 보이지는 않습니다.) 이러한 문제의식을 다수의 도시계획가들이 공유하고 있다는 점에 주목해야 합니다.

대부분의 도시계획가들이나 정치인들은 토지 가격/임대료/집값이 너무 높다고 비판합니다. 그리고는 이를 투기꾼한테 그 원인을 돌려버리거나 다른 원인에서 이유를 찾습니다. 현재까지도 토지 가격과 임대료를 토지의 부증성, 용적률 제한과 건폐율 규제에 연결지어 생각하는 계획가는 소수일뿐더러 쟁점화되지 못하고 있습니다. 도시의 범위를 심히 제한하는 규정(예를 들어, 그린벨트, 용도지역 등)을 설계하는 도시계획가가 그런 조치에도 불구하고 토지 가격이 상승하는 것에 놀라며, 그들 자신은 책임이 없는 외부 요인의 탓으로 돌리는 까닭을 여기서 찾을 수 있습니다. 도시계획가가 자신들이 경제학적이지 않은 접근을 통하여 만든 규정을 적용하려고 하면 가격 상승이라는 매서운 현실을 필연적으로 마주하게 되곤 합니다. 예를 들어 많은 가구가 높은 토지 가격으로 인해 생활에 필요한 대지 면적을 충족하지 못하는 경우, 대부분의 계획가는 토지 가격을 주택 보급을 저해하는 주요 장애물로 간주하고 이를 규제를 통해 해소하려 합니다. 또한 그들은 정부가 설계된 법적 규제를 이용해 토지 이용현황을 설계하면 필요한 주택의 공급을 어렵게 하는 중요한 장애가 해소될 것이라고 믿습니다. 하지만 샌프란시스코, 베를린의 주택시장에서 볼 수 있듯이, 이러한 규제는 사정을 악화시킬 가능성이 더 높습니다. 완벽히 설계된 규범이 시장을 대신해 토지를 배분하는 식의 계획경제 식 토지분배는 많은 도시계획가의 이상향입니다. 하지만 이러한 정책이 실현되어 시장의 기능이 작동하지 않는 시장을 관찰할 수 있는 곳은 많지 않습니다. 소비에트 연방에서는 1922년부터 1991년까지, 중국에서는 1947년부터 2000년 전후까지 존재했습니다. 샌프란시스코는 임대료 규제를 시도하였지만 돌아온 것은 지지부진한 도시 재개발과 슬럼화였습니다.

이중 중국의 케이스에서 토지 시장의 부재는 시장경제 하의 도시와 중국 도시 간에 토지 이용에 있어 큰 차이(중국의 도시의 토지 이용은 덜 효율적입니다)를 불러 일으켰습니다. 중국 헌법에 따르면, 토지는 '인민'에게 속하는 것으로 매매할 수 없습니다. 하지만 토지 이용 권원은 규획지정국(規劃地政局)에 의해 기업, 때때로 가구에게 분배되었고, 토지 가격이 없는 상황에서, 다양한 활동에 각각 어느 정도의 토지를 배분할 것인지는 건축가와 공학자가 정한 규준에 따라 정해졌습니다. 여기서 계획가와 경제학자 간의 시각차이가 드러납니다.

도시계획가와 공학자는 필요(수요와는 다른 의미입니다)를 기준으로 하여 사고하는 경향이 있는데 반해, 도시경제학자는 희소한 자원의 배분을 중심으로 생각하곤 합니다. 주거 지역의 최적 밀도에 관해 물어보면, 도시계획가는 보통 특정 숫자, 가령 1헥타르 당 150명과 같은 답을 내놓을 것입니다. 이런 추정치는 어떤 규준에 따라 정해집니다. 가령, 최적 규모의 초등학교에 15분 이내에 걸어서 도달할 수 있기 위해 필요한 밀도, 또는 15분 간격으로 도착하는 대중교통 버스 네트워크를 최적으로 운영하기 위한 밀도와 같은 식으로 정해질 겁니다. 하지만 도시경제학자의 입장에서는 그러한 수치적 정답은 존재하지 않습니다. 도시의 토지는 희소한 자원이고, 그 가격은 특정 장소에서 그게 얼마나 희소한가를 나타냅니다. 따라서 그 가격에 따라 토지는 가격에 높은 곳에서는 높은 밀도로 사용되어야 합니다. 이렇듯 경제학자의 관점에서는 최적의 인구 밀도는 존재하지 않습니다.

시장경제에서 토지 구획의 잠재적인 임대료가 현재보다 높을 경우, 소유자는 토지를 팔거나 더 수익성이 높은 용도로 재개발할 강한 유인을 갖습니다. 새로운 용도 하에서 높아진 토지 가격에서 오래되어 가치를 상실한 건물을 해체하고 이동하는 비용이 지불되고, 토지 이용의 변화 과정은 토지 가격에 의해 촉발됩니다. 하지만 반대로 계획경제 하에서는 가격 신호가 없기에 이미 오래되고 가치가 없는 토지 이용 방식이 아주 오랫동안 실질적으로 남아 있을 확률이 높습니다. 계획경제에서 토지 용도 변경은 토지 이용권 소유자한테나, 용도 변경을 허가하고 그 비용을 지불할 정부 부처한테나 언제나 뚜렷한 편익 없이 비용만 발생하는 행위입니다. 생산 비용이 투입 원가와는 무관하게 정부에 의해 정해지기 때문에, 나쁜 입지로 인한 생산성 하락도 기업 관리자에게는 잘 드러나지 않습니다. 이는 계획경제 하의 도시의 구조에 영향을 미칩니다. 최신 건물은 언제나 새로 개발된 교외에 위치하고 있다. 교외의 인구 밀도가 높으며, 토지의 가치가 가장 높아야 할 도심지에 가까워지면 밀도가 낮은 식으로 잘못된 개발이 이어집니다. 시장경제 하의 도시에서도 도시계획가는 관습적으로 토지와 바닥 면적을 배분할 때 여전히 가격보다는 규준을 선호합니다. 그런 사람들의 시도가 성공한 도시에서는 소련에서 나타났던 것과 유사한 식으로 토지 낭비가 발생할 가능성이 높습니다. 최근 계획경제에서 탈피한 중국이 취하는 관점을 보면 자세히 알 수 있습니다. 중국은 이제 토지 배분에 시장 메커니즘을 적용하는 것에 찬성하고 점차 시장경제화하며 부적절한 이용을 변화시키려 합니다.

 이렇듯 도시계획가는 결국 시장경제에 관해 이해하고 또한 계획은 결국 시장의 검증 과정을 거쳐야 합니다. 저자는 단순히 당위적이거나 규범적인 시도는 실패로 이어질 가능성이 높다는 것을 지적합니다. 책을 더 읽어나가다 보면 이러한 사례들을 분석하기도 하고, 교통에 관하여 다루기도 하고, 구체적인 예시를 통하여 경제학적 접근을 분석하기도 합니다. 이러한 점에 관심 있으시면 일독을 권하며 마무리 짓도록 하겠습니다.