[57호] 서울공화국에서 살아남기 - 20강민진

Ⅰ. 서론

인구 비중과 재정적 측면에서 수도권과 지방 중소 도시의 불균형 현상이 점차 심화되고 있으며, 특히 인구 30만명 이하의 지방 중소 도시에서 인구 감소와 고령화가 심각한 수준인 것으로 나타났다. 구체적으로 30만명 이하의 지방 중소 도시의 2/3 정도가 인구 감소를 겪고 있으며, 더불어 이들은 산업 기반을 1차 산업에 두고 있어 재정 상태도 취약한 실정이다. 또한 지방 중소 도시들의 기반 시설 유지 능력과 경제적 자족성이 낮게 나타났으며, 인구 증가율, 도시화율 등이 낮아 성장 잠재력이 약한 것으로 나타났다.

최근 2년 사이 수도권 과밀화가 더욱 심해지면서 지난해 사상 처음으로 수도권 인구가 비수도권을 추월한 것으로 나타났다. 특히 20대 젊은 층을 중심으로 수도권 이주 행렬이 나타나며 정부의 균형 성장 노력을 거스르고 있다. 공공기관 지방 이전, 혁신도시 건설 등 정부의 지역균형발전 정책에도 젊은 층의 '인구 회귀' 현상이 나타나며 수도권 집중이 더욱 심화되는 모습이다.

그간 수립된 국토 계획에서의 중소 도시 정책은 수도권과 주류 대도시에 의해 상대적으로 밀려나고 가려져 왔다. 개별적으로 추진하고 있는 정부의 지원 정책은 정책 간 연계성 및 일관성 결여, 일률적인 잣대를 적용한 지역 투자 등의 비효율이 발생함에 따라 중소 도시의 근본적인 문제를 해결하기에는 미흡한 실정이다. 따라서 이 같은 문제를 해결하기 위해서는 중앙정부, 지자체, 공기업, 민간 간의 상호 협력이 가능하게 하는 실질적인 연계 시스템을 구축하여야 한다.

중소도시는 지역에 따라 수도권의 중소도시와 지방 중소도시로 나눌 수 있다. 우리나라는 여전히 전체적으로는 도시화가 진행되는 추세에 있지만, 각각의 도시 별 인구 증감은 각양각색으로 나타난다. 수도권에 위치하거나 이에 인접해 있는 중소 도시, 혹은 대규모 광역시 주변에 위치한 중소 도시는 주변 인구를 흡수하면서 비교적 빠른 속도로 인구가 증가했다. 이와는 반대로 지방 중소 도시는 매우 빠른 속도로 인구가 감소하고 있다. 이러한 중소 도시의 경우 인구 감소에 따른 도시 경쟁력 약화와 상주 인구 감소에 따른 도심 공동화, 교통문제, 도심지 주거환경의 질적 저하 등의 문제가 나타난다. 또한 생산과 소비 인구가 감소하며 그 지역 내의 산업 활동이 위축되고, 지역 내의 인프라 기반 시설을 유지하고 관리하는 데 드는 비용이 증가한다. 이는 향후 교통 시설과 토지 이용에 있어 효율성을 저하시키기도 한다. 나아가 최종적으로 공공서비스의 질이 저하되고, 자연스레 주민 생활의 생활은 개선되기 어려워진다. 이는 인구 감소의 새로운 요인으로 다시 돌아오며, 이 양상은 또다시 반복된다.

 

Ⅱ. 지방 중소 도시 쇠퇴와 원인

그렇다면 우리는 지방 중소 도시의 쇠퇴를 왜 그렇게 우려하는 것일까? 지방 중소 도시의 기능은 국토 계획적으로도 매우 중요한 부분을 차지한다. 중소 도시는 지역 내 시장 및 지역 간의 교역 중심지 역할을 도맡는다. 또한 이들은 지역 내 거주민들에게 공공 및 사적 서비스를 제공하는 기능을 담당하기도 한다. 지방 중소 도시들은 상위 대도시들의 물리적 간격을 보완하며 이들을 연결해주는 징검다리 역할도 하기도 한다. 중소 도시는 하위 도시 계층으로서 상위 도시와 배후 지역을 경제적, 정치적, 행정적, 문화적으로 연결하는 기능을 수행할 뿐만 아니라 이들 지역에서 생산된 상품을 소비하는 기능을 하기도 한다. 중소 도시들은 기술 혁신과 정보 전파의 기능을 담당하기도 한다. 중소 도시는 주변 지역과의 연계를 형성하며 현시대의 트렌드를 동반한다. 생산성 향상과 전문화를 돕고, 농촌으로부터 유출된 인구를 일차적으로 흡수하고 도시에 대한 적응 기회를 지공하는 거점 기능을 수행하기도 한다. 한편 도시민에게 인간다운 삶을 영위할 수 있는 주거 환경과 도시 편익 시설 및 서비스를 제공하는 기능을 하기도 한다.

요약하면, 중소 도시는 대도시와 농어촌 사이에서 공간적 기능적 매개 역할을 담당하며, 인근 전원 지역 거주자에 대하여 보건 의료, 문화, 여가, 교육 등 주요 생활 서비스를 제공하는 역할을 수행한다. 또한 기본적인 자족 기능을 갖춘 도시화된 지역으로서 지역 사회의 정치, 행정, 경제, 사회 활동의 중심 역할을 수행한다. 이러한 이유로 수도권과 지방의 인구 양극화 현상이 갈수록 심해지는 현 상황에서 중소 도시의 역할은 매우 중요해 보인다.

인구 증감은 도시의 성장 및 쇠퇴를 간접적으로 보여주는 척도이며, 따라서 인구 증감을 기준으로 중소 도시를 유형화하여 전반적인 성장과 쇠퇴 양상을 가늠해볼 수 있다. 과거 대한민국의 공장이었던 영남권은 산업의 쇠퇴로 인한 대도시 인구 감소가 많았다. 부산은 7대 도시 중 가장 먼저 인구 감소가 시작됐다. 1995년 388만3880명으로 최고점을 찍은 뒤 꾸준히 줄어 2018년 6월엔 345만5611명으로 42만8천여명이나 줄었다. 전통적 제조업이 침체하면서 일자리가 줄어든 데다 집값은 주변 지역보다 높아 인구 감소로 이어졌다. ‘산업 수도’로 불리는 울산도 비슷하다. 울산은 조선·해양 등의 주력 산업이 침체하면서 2015년 117만3534명이던 인구가 2017년 116만5132명, 2018년  6월 115만9594명으로 모두 1만4천여명이 줄었다. 조선업이 침체하면서 인구 유출 속도가 가속화되고 젊은 세대층이 유출되면서 출산율도 함께 떨어지고 있다고 말했다. 대구도 2003년 252만9544명으로 정점을 찍었지만, 2018년 6월 246만9617명으로 6만명 가까이 줄었다. 최근 유출된 인구 가운데 60%가량이 20~30대인 것을 나타나 해당 지방 정부는 더욱 고민이 깊은 실정이다.

이처럼 지방 대도시의 인구 또한 무너지고 있다. 지난해 전국의 6대 광역시 가운데 수도권인 인천을 제외한 부산, 대구, 대전, 광주, 울산 등 5개 지방 대도시의 인구가 줄어들었다. 저조한 출산율이 지속되는 것에 더불어, 2013~2016년 일시 중단됐던 수도권 집중이 재개됐고, 지방 대도시들의 산업·주거 기능이 쇠퇴하고 있기 때문이다. 전문가들은 농어촌과 중소도시에 이어 지방 대도시의 인구까지 줄어든다면 지방 소멸의 파국을 피하기 어려워진다고 우려하고 있다.

지방 도시의 인구가 줄어드는 원인은 다양하다. 과거 대한민국의 공장이었던 영남권은 산업의 쇠퇴로 인한 대도시 인구 감소가 많았다. 부산은 7대 도시 중 가장 먼저 인구 감소가 시작됐다. 1995년 388만3880명으로 최고점을 찍은 뒤 꾸준히 줄어 지난 6월엔 345만5611명으로 42만8천여명이나 줄었다. 전통적 제조업이 침체하면서 일자리가 감소하고 집값은 주변 지역보다 높아 인구 감소로 이어졌다. 호남 제1도시 광주도 인구 150만명 문턱에서 계속 뒷걸음질하고 있다. 광주는 2014년 최대 인구인 147만5884명을 기록했으나, 2016년 146만9214명, 2018년 6월엔 146만745명으로 내려 앉았다.

한편, 수십년 동안 인구가 성장하던 대전은 이웃에 세종시가 건설되면서 인구가 7만명이나 유출됐다. 대전은 세종시 건설로 인구 유출의 직격탄을 맞았다. 대전은 세종의 입주 초기인 2013년 153만2811명으로 정점을 찍은 뒤 지난 6월 149만4878명으로 4만명 가까이 인구가 줄었다. 2012~2017년 세종에 유입된 17만7195명 가운데 7만2460명(40.9%)이 대전 인구였다. 깨끗한 새도시와 아파트, 좋은 교육 여건, 미래 투자 가치 등이 주요 이주 요인이었다.

지방 대도시의 인구가 줄어드는 원인 가운데 가장 심각한 것은 수도권으로의 유출이다. 2017년 부산에서 수도권으로 이주한 인구는 8334명으로 전체 감소 인구 2만7876명의 30%에 이르는 규모였다. 대구의 인구도 2017년 9326명 줄었는데, 수도권으로의 유출 규모는 감소 인구의 85.2%인 7942명이었다. 울산 인구도 2017년에 7172명 줄었는데, 수도권으로의 유출 규모는 5144명으로 감소 인구의 71.7%였다. 광주도 마찬가지였다. 2017년 감소한 인구가 5444명이었는데, 수도권으로의 유출된 인구는 5184명으로 감소 인구의 95.2%에 이르렀다. 대전은 2017년 인구가 1만2143명 줄었는데, 세종시로의 유출이 1만7836명, 수도권으로의 유출이 3081명으로 감소 인구보다 더 많았다. 다른 지역으로부터의 유입이 없었다면 대전의 인구 감소 규모는 더 커졌을 것이다.

 

Ⅲ. 지방 도시 소멸의 문제점

인구 감소와 고령화

대부분의 지방 중소 도시들은 지속적으로 쇠퇴하고 있다. 우리나라에서는 인구 15만명 이하의 기초 지방 자치 단체에서 지속적인 양상으로 급속한 인구 유출이 발생했다. 인구 추이는 도시의 지속 가능성을 가늠하는 중요한 잣대가 된다. 1960년대 이후 산업화의 진전은 대도시를 중심으로 이루어졌다. 일자리를 좇는 인구의 대이동은 농촌을 비우는 대신 대도시를 과밀하게 만들었다. 그러나 현재의 인구 이동 양상은 농촌에서 도시로의 이동보다는 지방 중소 도시에서 대도시로의 이동으로 그 흐름의 주류가 변화하고 있다.

도시의 형성과 발전에서 적절한 인구와 밀도는 근본 동력이다. 따라서 인구가 급속히 감소하는 지역은 다양한 문제점을 안게 된다. 사용되지 않는 인프라 시설은 노후되기 십상이며 그 유지 비용이 증가하고 효율성이 떨어진다. 또한 인구가 빠져나간 주택과 공장은 을씨년스러운 모습으로 남게 된다. 인구 증가가 정체된 상황에서 인구 이동은 이익을 보는 쪽과 손해를 보는 쪽의 명암을 극명하게 드러낸다. 인구의 감소와 물리적 낙후 현상의 원인은 경제적 이유에 있다. 중소 도시가 경쟁력을 잃어가는 상황에서 대도시와 중소 도시 간의 고속 교통 수단의 개통은 중소 도시에 치명타를 입히기도 한다. 이렇게 도시의 인구가 줄어드는 것은 경제 측면에서는 치명적이다. 인구 감소에 따라 생산과 소비가 줄어 경제 규모나 활력도 줄어들기 때문이다. 또 인구가 줄면 생활에 필수적인 1인당 기반시설의 건설·유지 비용도 더 커진다.

도시에 인구가 부족하면 더 많은 세금을 내고도 더 질이 낮은 공공서비스를 받을 수밖에 없다. 또한 지역 내 고령화가 심화되면 노인 복지 관련 지출은 많아지는 반면 이를 충당할 만한 세수 확보가 어려워진다. 결국 지자체는 재정 적자를 견디지 못하고 파산하거나 슬럼화되는 결과를 얻을 수 있다.

최근 전 세계적으로 무조건적인 팽창형 도시 정책에서 탈피하여 새로운 도시 계획 방향이 제안되고 있다. 현재 우리나라의 지방 중소 도시 역시 인구 감소 및 고령화로 인한 도시의 축소 현상을 겪고 있으나 대응책이 미흡하며, 여전히 성장 위주의 도시 계획을 수립하고 있다. 그 예로는 혁신도시 사업을 꼽아 볼 수 있다. 현재 지방 중소 도시의 도시 지역 면적은 거점 인구에 비해 필요 면적 이상으로 팽창되어 있는 상태이다. 축소 도시의 대책 마련을 위한 가장 시급한 과제는 현재 도시에서 겪고 있는 ‘축소’라는 현상을 받아들이고 심각성을 깨닫는 것이며, 일률적인 잣대에서 벗어나 지역 특성에 맞는 도시 계획을 수립하는 것이다.

 

Ⅳ. 결론

현재 중소 도시 활성화 대책의 일환으로 우리나라에서 추진되고 있는 지역 개발 정책들은 중소 도시의 특성을 충분히 반영하지 못하고 있으며, 공간적 범위도 대부분 소도읍, 농어촌, 낙후 지역 등에 집중되어 있는 실정이다. 이에 정부는 지역 유형별 특성을 반영하여 중소 도시의 내적 역량과 외적 역량을 극대화하기 위한 종합적이고 체계적인 지원 정책을 수립하여야 한다. 이를 통해 지자체 내의 물리적 기반 구축과 지자체 간의 협력과 분담 노력을 통해 각 지자체의 약점을 보완하고 시너지 효과를 발생시킬 수 있을 것이다. 중소 도시의 구도심을 공동화하고 자족 기능을 강화하기 위해서는 도시 공간 구조를 개편하고, 토지 용도를 재구성함으로써 재래 시장 등 지방 중소 도시의 상권을 재활성화 시키고 일자리 창출을 위한 지역 재생의 일환으로서 지역 개발 사업이 추진되도록 제도적 정비가 필요하다고 생각한다.