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60호

[60호] 비수도권의 메가시티와 광역 교통 - 21 안성현

U410 2024. 9. 19. 21:17

1. 대도시권 내 광역 교통망의 중요성

 도시에 사는 인구가 늘어나고 교통이 발달하면서 인접 도시 간 상호작용은 더욱 활발해지고 있으며, 특히 거대 도시의 영향권이 점차 넓어지고 있다. 특정 도시권에서 중심도시의 영향력은 주변 지역에서 중심도시로 통근·통학하는 인구의 비율을 통해 확인할 수 있는데, 수도권을 비롯한 여러 대도시권에서 중심도시로의 통근·통학인구 비율이 높은 지역의 수는 점차 증가하고 있다.

 

 

 위의 지도를 보면 서울 바깥에서 서울로 통근·통학하는 인구가 서울과 경계가 직접 맞닿아 있는 광명, 과천, 고양, 의정부 등에 집중되어 있었던 2000년과는 달리 2020년에는 보다 외곽 지역에서도 서울로 통근·통학하는 인구의 비율이 높아졌음을 알 수 있다. 특히 서울에서 상당히 멀리 떨어져 있는 화성시와 양평군 지역의 경우 서울 통근·통학 인구 비율이 20년 새 각각 172%, 146%나 증가했다(통계청, 2011; 통계청, 2021).

 20년 동안 이런 변화가 나타난 이유로는 먼저 정책적인 외곽 신도시 건설을 꼽을 수 있다. 1980년대 수도권 급팽창에 따른 주거 수요 해결을 위해 추진되었던 1기 신도시 정책은 인구 분산에 효과적이었으나, 2000년대에 들어서도 여전히 수도권의 인구는 빠르게 늘어났고 이를 해결하고자 정부는 1기 신도시 대비 외곽 지역에 2기 신도시 건설을 추진했다. 이로 인해 서울 및 서울 인접 지역에 거주 중이던 사람들이 보다 외곽으로 이주하는 경우가 늘어났고, 자연스럽게 외곽 지역에서 서울로의 통근·통학 수요가 발생하게 됨에 따라 도시 간의 영향력이 유의미하게 작용하는 '실질적인 도시권'의 범위가 넓어질 수 있었다.

 그러나 실질적 수도권의 범위 확대에 가장 큰 영향을 끼친 것은 광역 교통망의 발전이라고 볼 수 있다. 앞서 서울로의 통근·통학인구 비율이 크게 급증한 지역으로 언급된 화성과 양평은 2000년 이후 각각 경부선과 중앙선에 광역전철이 운행되기 시작하면서 서울로의 접근성이 개선되었다. 화성·양평과 서울 도심으로부터의 직선거리가 비슷하지만(45km 내외) 지금까지도 철도 교통이 없는 포천시 및 강화군을 비교하면 서울까지의 접근 시간은 큰 차이를 보인다. 화성시의 병점역과 양평군의 양평역에서 서울역까지는 광역전철로 각각 약 70분, 약 85분 소요되는 반면, 포천시의 포천시청과 강화군의 강화터미널에서 서울역까지 광역버스 등을 이용할 경우 정체가 없을 때를 기준으로 각각 약 100분, 약 115분 소요된다. 앞의 지도를 보면 2000년의 경우 네 지역 모두 서울로의 통근·통학인구 비율이 3%에도 미치지 못했지만, 광역전철이 개통된 화성과 양평의 경우 그 비율이 상승한 것을 볼 수 있다.

 또한 앞서 언급한 2기 신도시 사례에서도 광역 교통망의 중요성을 확인할 수 있다. 판교신도시, 광교신도시 등 일부 신도시는 교통 수요 처리를 위한 광역철도나 고속화도로 등이 비교적 적기에 개통되었지만, 대부분의 신도시에서 사업 지연 등의 이유로 교통 대책 마련이 늦어져 극심한 교통난에 시달리고 있다. 2기 신도시의 최초 입주 시기는 2007년이지만, 입주 15년이 지난 2022년에도 교통 사업비 집행률은 67%에 불과했다(진중언, 2022). 동탄1신도시는 입주 17년차인 2024년에 들어서야 신도시 내 첫 광역철도 노선인 GTX-A선이 개통되었으며(장병극, 2023), 양주 옥정신도시는 상황이 더욱 심각해 2026년 말에야 7호선의 연장선인 도봉산~옥정 간 단선전철이 개통될 예정이다(진현권, 2023). 2020~2021년 주택 가격 폭등과 2기 신도시 교통 대책 가시화로 상황이 조금 나아지긴 했으나, 2010년대에는 인프라 부족으로 인해 분양 수요를 충분히 확보하지 못하여 운정·검단·옥정 등 여러 신도시에서 미분양 주택 물량이 대거 발생하기도 했다(김지환, 2019). 특히 아직까지도 교통망이 제대로 갖춰지지 않은 옥정신도시의 경우 2020년대 진입 후에도 미분양 사례가 종종 나타났다(김준현, 2022). 이는 광역 교통망을 제대로 구축하지 않을 경우 신도시를 건설하더라도 '인구 분산을 위한 도시권 확장'이라는 목표를 달성할 수 없음을 보여준 셈이다.

 

 

2. 비수도권의 메가시티 – '동남권 메가시티' 사례를 중심으로

 한편 이제까지 '대도시권'과 '광역 교통'에 대한 논의와 사업 추진은 주로 서울을 중심으로 하는 수도권에 대해 이루어졌지만, 앞으로는 비수도권의 대도시에 대해서도 적극적으로 이루어질 필요가 있다. 메가시티 정책이 추진된다면 각각의 도시가 개별적으로 기능할 때와 달리 여러 도시들이 가진 기능과 특성을 상호 보완할 수 있으며, 더 심화된 집적 경제를 통해 경제적 효과를 창출해 낼 수 있다는 장점이 있다. 우리나라의 대표적인 메가시티인 수도권 또한 중심도시 서울 혼자서 모든 발전을 이루어냈다고 보기에는 무리가 있다. 항구와 무역 기능을 담당하는 인천, 공업 기능을 담당하는 안산·시흥과 같이 수도권 내의 여러 도시들은 각각의 기능이 있으며, 이들의 상호작용은 각 도시들이 개별적으로 작동할 때에 비해 더 많은 경제적 효과를 만들어 낸다. 같은 맥락에서, 수도권의 도시들에 비해 규모가 작은 비수도권의 도시들은 더더욱 하나로 뭉칠 필요가 있다. 작은 도시는 큰 도시 대비 개별 도시 차원에서 집적 경제의 이점을 살리기에 상대적으로 어렵기 때문이다.

 이에 최근에는 주로 광역시를 중심으로 한 메가시티 추진 계획이 등장하고 있다. 대표적인 사례가 국내에서 수도권 다음으로 큰 도시권인 부산·울산권의 메가시티 계획이다. 도시권의 영역을 정의하고 있는 대표적인 법령인 '대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법 시행령'에서는 '부산·울산권'에 부산광역시를 중심으로 울산광역시, 창원시, 김해시, 양산시 등을 포함시키고 있다

 현재 부산·울산권은 수도권에 비해 도시 간 유기적인 상호작용이 약한 편이다. 그 첫 번째 이유로, 부산·울산권에 속하는 인구 100만 이상의 대도시인 부산·울산·창원은 서로 경계를 접하고 있으나 도심 간의 거리는 수도권의 대도시 간 거리에 비해 서로 멀리 떨어진 편이며(부산시청-울산시청 약 45km, 부산시청-창원시청 약 36km), 각 대도시의 시가지 사이에 일정 규모 이상의 또 다른 시가지가 존재하지 않아 도시 간의 교류가 활발히 일어나기에 어려운 환경이라는 점이 있다. 예를 들어 수도권의 경우 서울-인천 사이에 위치한 부천, 서울-수원 사이에 위치한 과천·안양·군포 등의 도시가 여러 도시를 하나의 도시권으로 묶어주는 역할을 하고 있다. 그러나 부산 도심과 울산 도심 사이에는 기장군 북부와 울주군 남부 등 넓은 촌락 지대가 위치하며, 부산 도심과 창원 도심 사이에는 해발고도 500m 이상의 산이 다수 위치하여 도시 간 교류를 막고 있다.

 또한 수도권과 달리 종주도시가 명확하지 않은 점도 도시 간 교류가 상대적으로 활발하지 않은 이유 중 하나이다. 수도권의 경우 종주도시인 서울이 인천·수원 등 도시권 내 다른 대도시에 비해 인구와 경제 규모가 매우 크다. 2024년 1월 기준 서울의 인구는 약 938만 명이며, 수도권 내 인구가 각각 2, 3위인 인천과 수원의 인구는 약 300만 명, 120만 명이다(행정안전부, 2024). 또 지역 경제 규모의 지표인 GRDP(지역 내 총생산)의 경우 2020년 기준 서울 445조 원, 인천 약 90조 원, 수원 약 33조 원이다(서울특별시, 2023; 통계청, 2023). 그러나 부산·울산권의 경우 대도시권 내 여러 대도시 간 인구와 경제 규모의 차이가 상대적으로 작다. 2024년 1월 기준 부산, 울산, 창원의 인구는 각각 약 329만 명, 110만 명, 101만 명이며(행정안전부, 2024), 2020년 기준 GRDP는 각각 91조 원, 69조 원, 39조 원이다(경상남도, 2023; 통계청, 2023). 즉 수도권과 달리 부산·울산권의 경우 이제까지 중심도시와 주변 도시가 활발한 상호작용을 해야 할 필요가 적은 상태였다고 볼 수 있다.

 그럼에도 부산·울산권에서 메가시티의 필요성이 강조되며, 정치권에서 관련 논의가 계속되는 이유는 국내 제2의 도시권인 부산·울산권 또한 '지방 쇠퇴'의 길을 걷고 있기 때문이다. 수도권이 서울 및 주위 여러 도시와 함께 인구적·경제적·공간적으로 계속 팽창하는 동안, 부산·울산권 등 지방의 인구는 수도권으로 계속 흡수되고 있다. 2023년 한 해동안 부산·울산·경남에서 수도권으로 유출된 인구는 66,215명이었으며, 이는 부산·울산·경남 전체 인구의 약 0.9%에 해당하는 수치이다(통계청, 2024). 특히 전체 유출 인구 중 약 71%가 경제 활동이 활발한 20~39세 청년층이라는 점에서 문제는 더욱 심각하다. 이에 여러 도시들이 상호작용을 통해 함께 발전해 온 수도권과 같이 부산·울산권 도시들도 서로 힘을 합쳐 지역 발전을 이뤄야 한다는 목소리가 커지기 시작했고, 최근 들어 정치권에서도 '동남권 메가시티'에 대한 논의와 추진이 이루어지고 있다.

 그러나 지역 내 반대 의견도 만만치 않은 상태이다. 특히 창원시를 비롯한 경남 지역과 울산의 경우 지역 정치인과 지역 언론으로부터 반대와 우려의 목소리를 들을 수 있다. 이는 앞서 언급한 것과 같이 부산·울산권 내 대도시들 간 인구 및 경제 규모 차이가 크지 않아 개별 도시 차원에서도 도시 기능이 작동하는 데 큰 무리가 없고, 메가시티가 조성될 경우 경상남도의 도시들과 울산광역시가 중심도시인 부산광역시에 경제적으로 종속되는, 이른바 '빨대 효과'가 나타나 오히려 도시가 쇠퇴하고 또 다른 형태의 불균형을 낳을 것이라는 추측에 의한 것이다. 동남권 메가시티 관련 논의가 가장 활발했던 2022년 상반기에는 국내 최초로 인사·조직·조례 등 자치권을 가진 메가시티 연합인 '부산·울산·경남특별연합'이 출범하기도 했으나(정상균, 2022), 연합 출범 전후로 지역 언론과 정치인을 중심으로 반대 의견이 계속됨에 따라 출범 1년도 채 되지 않아 부산시의회에서 '부울경 특별연합 규약 폐지 규약안'이 통과되며 메가시티 계획이 폐기되었다(김현주 & 하송이, 2023). 그러나 2023년 한 해 울산·경남 지역에서 부산으로 순유출된 인구는 1,445명에 불과한 반면, 울산·경남 지역에서 서울로 순유출된 인구는 7,097명에 달한다(통계청, 2024). 서울과 부산의 인구 차이를 감안하더라도 부산으로의 인구 유출에 비해 서울로의 인구 유출이 훨씬 심각한 상황인 것이다. 수도권 내 도시 간 결합이 더욱 강화되는 상황에서, 부산·울산권의 도시들이 지금처럼 각자도생의 길을 걷고자 한다면 결국 인구 유출로 인한 공멸의 길을 걷게 될 것이다.

 또한 도시권 연합의 중요성은 비단 부산·울산권에만 국한되는 것이 아니며, 오히려 도시권 내에 인구 유출과 지역 소멸에 취약한 중소도시들이 많을수록 메가시티 조성에 따른 이점이 더욱 커진다는 점에서 더욱 중요하다. 그러므로 앞으로는 비수도권에서도 광역시나 중심 대도시(전주 등)을 중심으로 하는 메가시티 조성에 대한 심도 있는 논의가 진행될 필요가 있다.

 

 

3. 비수도권 광역 교통체계의 발전 방향

 수도권 팽창이 가속화되는 상황에서 비수도권 지역의 발전을 위해서는 2에서 볼 수 있듯이 광역시 등을 중심으로 하는 메가시티 조성이 필요하며, 이 메가시티가 제대로 기능하게 하려면 1의 내용과 마찬가지로 광역 교통망을 잘 갖추어 도시권 내 여러 도시들 간에 활발한 교류가 일어날 수 있도록 하는 것이 중요하다.

 그러나 오래 전부터 광역철도와 광역버스 등이 잘 갖춰져 있던 수도권과 달리, 비수도권의 경우 광역철도는 물론 광역버스 체계도 잘 갖춰지지 않은 경우가 많다. 국내 제2 규모의 대도시권인 부산·울산권이 그 대표적인 사례이다. 먼저 부산-울산 간 교통의 경우, 오래 전부터 울산광역시와 양산시 직행좌석버스 면허로 광역버스가 운행되었으나, 모든 광역버스 노선이 울산 도심과 부산 북부 외곽의 노포역만을 잇고 있어 환승이 필수적이고 목적지에 따라 소요시간이 과도해지는 문제점이 있다. 2021년 12월에는 착공 18년 만에 부전역과 태화강역을 잇는 광역전철 노선이 개통했으나(권기정, 2021), 태화강역이 울산 시가지 동쪽 끝에 위치하여 대부분의 경우 환승이 필수적임에도 울산광역시는 대중교통 환승할인 및 통합 요금제 시행에 매우 소극적으로 나서고 있어 시민들의 불편을 야기하고 있다(임수정, 2023). 부산-창원 간 교통의 경우 상황이 더 심각한데, 현재 부산과 연담화 되어있는 용원동 지역을 제외하면 부산에서 창원까지 갈 수 있는 광역버스가 존재하지 않는다. 대신 부산서부터미널에서 창원/마산으로 가는 시외버스가 10~30분 간격으로 운행 중이지만, 터미널까지 가서 탑승해야 하므로 접근성이 떨어져 도시권 내 교통수단으로는 부적합하다는 점, 운임이 높고(부산서부-창원 기준 일반 4,700원, 우등 6,200원) 환승할인도 적용되지 않아 비용 부담이 매우 크다는 점 등의 문제가 존재한다. 철도의 경우, 부전-마산선이 2023년 11월 기준 공정률 98%로(최호영, 2023) 곧 개통을 앞두고 있으나 국토교통부에서는 해당 노선에 준고속열차인 KTX-이음만을 투입하고 광역전철은 투입하지 않을 것이라고 하여(장호정, 2022) 부산과 창원을 오가는 시민들의 불편은 크게 개선되지 않을 것으로 우려된다.

 그렇다면 메가시티의 발전을 위해 비수도권 지역의 광역 교통은 어떻게 개선되어야 할까? 먼저 도시권 내 단거리 시외버스는 직행좌석형 시내버스 혹은 광역급행형 시내버스로 전환하여 광역버스화(化) 할 필요가 있다. 앞 문단의 부산서부-창원/마산 간 노선 외에도, 대전복합-청주, 대구서부-구미, 전주-익산/군산 등 전국적으로 시외버스 노선이 도시권 내 광역버스 역할을 대신하는 사례가 다수 존재한다. 그러나 시외버스는 앞서 부산서부-창원/마산 노선의 사례에서 볼 수 있듯 물리적 접근성이 낮으며, 시내 교통수단과 운임 체계가 호환되지 않아 시민들의 경제적 부담을 가중시킨다. 이는 양 도시 간을 이동하는 수요에도 영향을 미칠 수 있으며, 장기적으로는 도시권 전체가 하나처럼 기능하는 데에 방해 요소가 된다. 수도권의 경우에도 예전에는 도시권 내를 운행하는 단거리 시외버스 노선이 다수 존재했으나, 앞의 이유로 대부분의 노선이 직행좌석버스 면허로 전환되었다. 화성시 8155번 버스, (경기) 광주시 8301번 버스, 안성시 8200번 버스 등이 대표적인 예시이다. 앞의 부산서부-창원 간 시외버스의 경우, 기점을 부산서부터미널에서 서면역으로 연장하고, 창원 도심에서 창원종합운동장, 창원시청 등지에 추가 정차하는 방식으로 광역버스화 할 수 있을 것이다.

 또한 도시 간 거리가 멀거나 통행 수요가 매우 많은 경우에는 광역철도망을 구축해야 한다. 그러나 철도 노선 건설에는 수천억 원에서 많게는 조 단위의 비용이 들어 사업 추진 속도가 매우 느려지거나 사업 자체가 무산되는 경우도 다수 존재한다. 이때 도시 내에 존재하는 기존 일반철도망을 활용하면 적은 비용으로 효과적인 광역 교통망의 구축이 가능해진다. 좋은 예시가 구미-동대구-경산을 잇는 '대구권 광역철도'이다. 이 사업은 기존 경부선 철도에 도시통근형 전동열차를 도입하고 기존 역사 개량 및 신규 역사를 건설하여 대구권 내 여러 도시들을 빠르고 편리하게 이동할 수 있도록 만드는 것을 목표로 하는 사업이다. 이 노선은 총 연장이 61.85km에 달함에도 기존 철도를 최대한 활용하는 만큼 총 사업비가 약 2천억 원에 불과하며, 이에 사업 추진 속도도 다른 비수도권 광역철도 사업에 비해 빨라 2015년 예비타당성 조사를 통과한 지 9년 만인 2024년 말에 개통을 앞두고 있다(김지수 & 윤수진, 2024). 각자 다른 방향으로 운행되는 열차들이 한 선로로 집중되는 구간이 많은 수도권과는 달리, 비수도권의 경우 대도시 내에서도 선로용량에 여유분이 있는 경우가 많다는 점에서 '기존선 활용 광역철도' 모델은 대구권 외 지역에서도 벤치마킹할 수 있는 광역 교통망 모델이다. 예를 들어 광주권의 경우 광주선과 호남선을 활용하여 광주역-광주송정역-나주역-함평역을 잇는 광역철도 노선을 만들 수 있을 것이며, '대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법 시행령'상 대도시권은 아니나 전북 북부에서 도시권을 이루고 있는 전주·익산·군산 지역에서도 전라선, 장항선 및 화물철도인 군산항선을 활용하여 전주-익산-군산 간 광역철도 노선을 만들 수 있을 것이다.

 

 

4. 결론


 현재 비수도권은 저출산과 수도권으로의 유출로 인해 대부분의 지역이 인구 감소 상태에 놓여 있으며, 이는 대도시권 지역도 예외가 아니다. 특히 대구와 부산의 경우 대도시권의 중심도시 역할을 하는 광역시임에도 각각 3개 자치구·군이 인구감소지역으로 지정된 상태이다(행정안전부, n.d.). 갈수록 심각해지는 수도권 집중화 상황에서 비수도권 지역이 발전하기 위해서는 수도권이 그러했듯이 인근의 여러 도시가 교류하고 협력하여 하나의 메가시티로서 기능해야 한다. 또한 이를 위해서는 비수도권 지역에서도 편리하게 광역버스, 광역철도를 비롯한 광역 교통수단을 통해 인접 도시로 이동할 수 있어야 한다. 지역균형발전에 대한 논의가 시급한 상황인 만큼, 보다 효율적이고 신속하게 비수도권의 대도시권에 광역 교통망을 구축할 수 있는 방법에 대한 고찰이 필요할 것이다.

 

 

※ 참고문헌

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